游閩鍵、王如路、王福明、付軍、伍愛群、劉毛伢、江小民

陳大吾、陳云麒、陳春蘭、俞飚、姜逸青、錢世超、唐杰、黃春華

※背景情況※

　　軌道交通站點與公交站點銜接原本是上海公交都市創建特色指標。現階段，全市軌道交通站點周邊50m、100m半徑范圍內有公交服務比例分別為75%、89%。根據《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》，今后上海仍將“堅持公共交通優先戰略，鼓勵綠色出行，加強城市路網和軌道交通線網建設，進一步完善以公共交通為主體，各種交通方式相結合的多層次、多類型的城市綜合交通體系。”因此，進一步推進地鐵與公交線網的“兩網融合”，對于上海公共交通體系的完善具有非常重要的意義。

※問題及分析※

　　截止2018年6月底，上海市公交運營線路共1516條。其中為解決最后一公里，即方便通勤及換乘軌道交通的線路目前為222條，占所有線路的14.64%。雖然這一數據表明上海公交“兩網融合”工作在線路覆蓋層面已經取得可喜的成就，但根據課題問卷結果顯示，46.71%的被調查者仍然認為“地鐵和公交車的接駁較差”是目前上海公交車運營存在的主要問題，僅次于“發車班次太少”（51.98%）這一問題。

　　我們對目前上海公交和地鐵的規劃及運營情況進行調研和檢索后，分析目前地鐵公交“兩網融合”難，根本原因在于文件審批環節，具體體現為：

　　1、在地方向國家發改委報批的軌道交通建設規劃中，不包含與新地鐵站配套的公交調整方案。

　　按照《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》的規定，“省級發展改革部門會同城鄉規劃主管部門、住房城鄉建設部門進行城市軌道交通建設規劃初審，按程序向國家發展改革委報送建設規劃。城市軌道交通首輪建設規劃由國家發展改革委會同住房城鄉建設部組織審核后報國務院審批，后續建設規劃由國家發展改革委會同住房城鄉建設部審批、報國務院備案。”

　　根據這一規定，各地發改委向國家發改委報批的規劃內容為：根據軌道交通網絡規劃和規劃期內城市發展需求而擬納入近期建設的軌道交通項目。近期上海市發展改革委向國家發展改革委報請審批的《上海市軌道交通近期建設規劃（2017-2023）》，主要內容包括近期建設規劃目標、線路選擇原則、線網布局和規模、近期建設線路規劃方案、車輛選型、運營組織方案、工程實施方案、環境影響評價、社會穩定風險分析、建設資金籌集及平衡分析等，但并不包括公交配套方案。也就是說，地鐵線路在規劃時就沒有考慮與地面公交的配套問題，“兩網融合”難以實現的根源也在于此。

　　2、軌道交通公交配套規劃審批程序不明確，在規劃階段錯失地鐵與公交銜接的機會。

　　一條軌道交通線路往往途經多個行政區，其站點的公交配套規劃也涉及多個行政區，一方面目前市規劃資源局針對軌道交通線路的選線專項規劃批復不包含公交配套規劃內容，公交配套規劃無法與軌道交通線路規劃同步；另一方面公交配套規劃單獨報批因涉及多個區目前也無明確的操作路徑，導致現狀公交配套規劃無法落地，無規劃依據，直接影響后面的立項建設。

　　3、軌道交通近期建設規劃獲批后，軌道交通線路在工程可行性階段不同步批復公交配套方案，錯失了第二次協調規劃地鐵與公交的機會。

　　地鐵規劃經國家發展改革委批復同意后，相當于完成了項目立項，此后由上海市發展改革委負責審批軌道交通建設項目的工程可行性。上海的地鐵工程可行性報告由軌道交通建設主體組織撰寫，形成方案以后報上海市發改委審批。目前軌道交通線路工可報告批復中不包含公交配套的內容。

　　由此看來，在地鐵立項、專項規劃時沒有考慮公交配套問題，在工程可行性報告中亦未對此問題進行討論，在前期未考慮“兩網融合”的問題。在地鐵建成后發現地鐵與公交配套問題再來進行調整的成本明顯增大。

※建議※

　　1、在向國家發改委報批軌道交通規劃時，對地鐵站點進行綜合性規劃，將公交方案的配套作為報批文件的主體內容一并進行申報和批復。

　　在進行地鐵站規劃時，參照新加坡等國家和城市的經驗，重視綜合換乘樞紐的建設，將購物商場、巴士停靠站（巴士換乘站）、輕軌、地鐵站及小汽車停車場、非機動車停車場進行一體化設計和施工，同步投入使用。

　　向國家發改委報批規劃時，將地鐵與公交的銜接配套方案作為申報文件的內容，保障配套公交方案的合法性。

　　2、市規劃資源局應協調明確軌道交通公交配套規劃審批程序，保障公交配套規劃落地。

　　公交配套是軌道交通的有機組成部分，作為審批部門，市規劃資源局應協調明確公交配套規劃的審批程序，與軌道交通規劃同步批復。獲批后，公交配套就有了規劃依據，在后續工程建設階段，建設主體就可依據批復的規劃開展建設工作，并可實現與軌道交通同步設計、同步施工、同步投運，真正實現“兩網融合”。

　　3、建設主體在編制城市軌道交通工程項目可行性研究報告時，應當將地鐵與公交的配套銜接問題納入可行性報告的內容；市發改委應當對包含公交配套方案在內的工程可行性報告進行批復，并對未按照規定將公交配套方案一并報批的行為設定相應的懲罰機制。

　　根據《國家發展和改革委員會關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》附件《城市軌道交通工程項目可行性研究報告編制和評估大綱》的規定，在可行性研究報告中的“上位規劃研究”應當包含綜合交通規劃的內容。我們認為“綜合交通規劃”應當包含地鐵與公交的配套銜接內容。此外，《上海市公共汽（電）車客運線路優化導則》也明確，上海新建軌道交通站點50米范圍內必須有公共汽車接駁，不符合則改動站點位置或調整線路走向。

　　建設主體在編制城市軌道交通工程項目可行性研究報告時，對新規劃的地鐵線路上每一站點附近的公交車站的配套進行具體詳細的規劃或者調整。發改委在對工程可行性報告進行審批時，應當確認該報告是否包含公交配套方案，是否能保證在地鐵站點出口50米范圍內設公交車站。對未將公交配套方案納入可行性報告的行為，設定一定懲罰，敦促負責部門嚴格按照相關文件要求，將“兩網融合”的要求落到實處。